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奇平视点:电子政务与行政环境的关系

2003-06-22 eNet&Ciweek

  一般规律是:一国电子政务发展阶段和策略,与其经济要素水平,呈现高度正相关性。经济要素水平高的,电子政务发展阶段和策略较高;经济要素水平低的,电子政务发展阶段和策略水平低。更难能的是,这个规律不仅对于组间比较适用;在组内(每组组内一般都跨两个发展阶段)比较也适用。即同一收入组内,经济要素水平高的,电子政务发展阶段和策略较高;经济要素水平低的,电子政务发展阶段和策略水平低。而其它三个环境要素(沟通网、创新基础和人力资源),只在组间比较存在类似规律;组内比较不存在类似规律。

  泰国和印度尼西亚是上述规律的明显例外。它们的经济要素均在本收入组中,处于领先地位,但电子政务发展阶段,反不如同组经济要素环境值低的国家。但这两个国家均有一共同之处:虽然经济要素在组内领先,但同时有多个其它环境要素值,低于本组平均值。泰国是其它所有三项环境值,均低于本组平均值;印度尼西亚是有两项环境值低于本组平均值。说明,虽然经济要素是电子政务发展第一位的环境决定因素,但经济以外环境要素,与经济要素之间,具有明显的相互制约作用。尤其对于涉及体制改革的政务来说,意识形态、文化传统、技术状况等的作用不可忽视。电子政务发展不可能只考虑经济一个因素,还必须与社会的全面进步,联系在一起考虑。这并不否定经济的决定作用。相反,通过解释这95%常态和5%变体之间的辩证关系,有助于我们更全面地把握电子政务"行政系统-行政环境"的相互作用规律。

  从以上分析中我们可以看出,电子政务策略,作为一种行政系统的决策,不是随心所欲的。其合理性,不光不是决策者个人或集体主观决策单方面决定的,甚至不是行政系统自身单方面决定的,而是要求系统选择与行政环境实现高度统一,才能达到的。

  那么,我国行政环境有何特殊性,对电子政务中的行政组织方式,会产生什么样的特殊要求呢?

  行政生态学的创始人雷各斯认为:与农业社会相适应的是融合型行政模式(FusedModel)。在农业社会中社会结构是混沌不分的,如同折射前的自然光是一道白光一样。它以农业为经济基础,没有明确、细致的社会分工。与之相适应,行政行为与其他行为,如政治行为、立法行为、司法行为、战争行为等是混杂一起的,没有专业化的行政机构,因而行政效率低下。其权力来自君主,官吏来自特殊阶层,实行世卿世禄制度;政府与民众沟通很少,官僚职位重于政府政策,行政风范带有浓厚的亲属主义色彩。我们可以注意到,本届政府提"决策、执行、监督"行政三分,显然是考虑到打破我国农业社会"融合型行政模式"的改革诉求。

  与现代工业化相适应的是衍射型行政模式(DiffractedModel)。白光经过棱柱体的折射后,衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光,意思是象工业化生产方式中明确、细致的分工一样,政府职能也要进行明确的、极细的行政分工,通过分工明确的职能机构,执行不同的行政职能,以提高行政效率与管理的科学性。

  雷各斯由于时代局限,没有预见到信息社会,及与信息社会相适应的扁平型行政模式的出现。但他提出了一个与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式(PrismaticModel)。雷各斯将介于农业社会和现代化工业社会之间的社会形态作为过渡社会。由于其过渡性,故既保持着传统社会的一些特征,又具有现代社会的一些因素。如同光进入棱柱中的折射过程,所以可以称为"棱柱型"模式。

  我们认为,我国当前对电子政务的基本诉求,是要有助于建立"双棱柱型"行政模式。第一重棱柱是实现农业组织方式向工业组织方式的过渡;第二重棱柱是实现工业组织方式向信息组织方式的过渡。为此,要转变公共产品和服务的生产方式。这是由我国所处的半农业、半工业、半信息化的复杂行政环境决定的。不考虑行政环境中的农业社会遗留问题,行政决策就会脱离国情;不考虑行政环境中的信息社会挑战问题,行政决策就会丧失机遇;更重要的是,不考虑工业社会的现实问题,行政决策就会失去重心。

  当然,"双棱柱型"行政模式只是一个理论推测,它的实际形态将是什么模样,还有待在实践发展中观察。我个人推测,在相当长一段时间内,将是一种以现代官僚制为基本组织形式,辅以政府信息化的政务形式。它与企业中实行的现代企业制度与企业信息化的结合是同步的。(文/姜奇平)

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